羅來軍 中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、經濟學院教授、中國方案研究院執(zhí)行院長

中共中央和國務院近日發(fā)布中央一號文件《關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的若干意見》，標志著我國的農村改革大業(yè)又將邁上一個新的臺階，繼續(xù)創(chuàng)建農村改善、農業(yè)發(fā)展和農民進步的新局面。該文件從新的發(fā)展階段和形勢出發(fā)，針對當前重大問題提出了多項方針舉措，涉及轉方式、調結構、促改革的多個方面。那么，如何更好地落實文件精神和執(zhí)行文件措施，仍然是一項不容忽視的挑戰(zhàn)。我們需要防止“冒進”的問題，以便更好地落實文件，并減少執(zhí)行偏差以及所帶來的風險。

中央一號文件中提到的“三區(qū)” “三園”建設、土地流轉改革、旅游產業(yè)和特色村鎮(zhèn)建設等方面，是比較容易出現冒進的領域。冒進會嚴重妨礙文件的落實效果，甚至會造成更大的危害。為此，在新年伊始，提前提出防范冒進的意識以及及早思考相應的應對辦法，對嚴格執(zhí)行中央一號文件來講是非常必要和重要的。

“三區(qū)”是指糧食生產功能區(qū)、重要農產品保護區(qū)、特色農產品優(yōu)勢區(qū)。文件指出，以主體功能區(qū)規(guī)劃和優(yōu)勢農產品布局規(guī)劃為依托，科學合理劃定稻谷、小麥、玉米糧食生產功能區(qū)和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡膠等重要農產品生產保護區(qū)；制定特色農產品優(yōu)勢區(qū)建設規(guī)劃；鼓勵各地爭創(chuàng)園藝產品、畜產品、水產品、林特產品等特色農產品優(yōu)勢區(qū)。在當前對地方政府決策缺乏足夠約束的條件下，一些地方政府會對中央文件或者中央政府的政策導向出現過度反應，即當地并不具備建設糧食生產功能區(qū)、重要農產品保護區(qū)、特色農產品優(yōu)勢區(qū)的基本條件，但是，出于積極響應中央號召和做出政績的考慮，組織大量的人力、物力、財力進行創(chuàng)建和申報，導致嚴重的低水平建設和重復建設。

與“三區(qū)”建設相類似的是“三園”建設，即產業(yè)園、科技園、示范園。文件提出，以規(guī)模化種養(yǎng)基地為基礎，依托農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)帶動，聚集現代生產要素，建設“生產＋加工＋科技”的現代農業(yè)產業(yè)園；提升農業(yè)科技園區(qū)建設水平，建設農業(yè)科技成果轉化中心、科技人員創(chuàng)業(yè)平臺、高新技術產業(yè)孵化基地，打造現代農業(yè)創(chuàng)新高地，支持園區(qū)產學研合作建立各類研發(fā)機構、測試檢測中心、院士專家工作站、技術交易機構等科研和服務平臺；深入實施農村產業(yè)融合發(fā)展試點示范工程，支持建設一批農村產業(yè)融合發(fā)展示范園?！叭龍@”建設是比“三區(qū)”建設更容易出政績的地方，這是因為產業(yè)園、科技園、示范園均涉及到科技與產業(yè)問題，科技與產業(yè)屬于當前階段的熱點問題，容易體現政績觀。而且，“三園”建設的標準比較模糊，地方更容易私拉亂建不具備基本水平和條件的各種研發(fā)機構、技術中心、創(chuàng)新基地、專家工作站。

對于土地問題，文件指出通過經營權流轉、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式，加快發(fā)展土地流轉型、服務帶動型等多種形式規(guī)模經營；積極引導農民在自愿基礎上，通過村組內互換并地等方式，實現按戶連片耕種；鼓勵地方探索土地流轉履約保證保險；落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”辦法等。文件精神非常明確，對于土地流轉要建立在農民自愿的基礎上。而且，中央的其他政策也一直表明，農村的土地改革過程中，要保護農民的合法權益。

同時，我們必須認識到，農村的土地改革還是出現了不少問題，比較嚴重的是地方村鎮(zhèn)組織以多種方式迫使農民流轉和出讓土地，給農民的回報是遠遠低于土地的基本價值的。作者曾到多地農村進行考察，接待人員在講解當地的做法時，對中央精神的落實講得非常精彩，高度替農民著想，并發(fā)力發(fā)展規(guī)模經營提高生產效率。但是，對實際的考察發(fā)現，無論是土地流轉還是規(guī)模經營，都存在著謀取私利的問題和嫌疑。這些現象是農村進一步改革需要重視的，防止對中央政策的虛假落實。

中央一號文件中還指出，大力發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游產業(yè)，豐富鄉(xiāng)村旅游業(yè)態(tài)和產品，打造各類主題鄉(xiāng)村旅游目的地和精品線路，發(fā)展富有鄉(xiāng)村特色的民宿和養(yǎng)生養(yǎng)老基地；培育宜居宜業(yè)特色村鎮(zhèn)，甚至打造“一村一品”升級版，發(fā)展各具特色的專業(yè)村。該文件的指向會刺激鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府和組織加大旅游線路、民宿和養(yǎng)生養(yǎng)老基地、特色鎮(zhèn)、專業(yè)村等項目的開發(fā)。如果能夠合理利用當地優(yōu)勢資源，避免與其它地方的惡性競爭，當然是好事。然而，村鎮(zhèn)一級出現項目盲目上馬的沖動不得不防。過去有失敗的教訓，比如新農村建設，很多農村投入大量資源建設新農村，一些新建村落結果變成了廢墟，嚴重的地方浪費了數百億資金。

從規(guī)劃的角度來講，加大村鎮(zhèn)一級開發(fā)的角度也值得憂慮。在我國的絕大多數地方，到當地考察時詢問，幾乎都有區(qū)域性規(guī)劃，或者省市級規(guī)劃。但是，在過去的各種規(guī)劃之中，放到政府臺面上的村鎮(zhèn)一級的開發(fā)規(guī)劃是不多見的，雖然很多村鎮(zhèn)也有自己的發(fā)展路子。而該文件的開發(fā)村鎮(zhèn)的指向，會加大村鎮(zhèn)一級的規(guī)劃力度，致使我國的規(guī)劃基層化。我國需要警惕規(guī)劃基層化趨勢可能帶來的危害，即投資更加碎片化、分散化、低級化和重復化。(來源：觀點中國)